Visie op aandachtsgebieden

Achtergrond en visie op aandachtsgebieden

Van groepsrisico naar aandachtsgebieden

De afgelopen jaren is AVIV nauw betrokken geweest bij het bedenken en vormgeven van het nieuwe omgevingsveiligheidsbeleid en in het bijzonder de aandachtsgebieden. Vanaf 2014 hebben wij in opdracht van het RIVM en het toenmalige ministerie van Infrastructuur en Milieu onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor alternatieven voor het groepsrisico[1]. We zijn toen tot een concept gekomen dat we het schillenmodel hebben genoemd. Hier hebben wij voor het eerst de groepsrisicocurve vertaald naar ruimtelijk relevante contouren of schillen. Deze onderzoeken zijn mede de basis geweest voor de huidige aandachtsgebieden.

Definitie en toepassing van aandachtsgebieden

Aandachtsgebieden zijn gebieden rond activiteiten met gevaarlijke stoffen, die op een kaart kunnen worden weergegeven en die aangeven waar mensen mogelijk onvoldoende beschermd zijn tegen de effecten van incidenten met gevaarlijke stoffen. In de wet wordt nog steeds gesproken over “groepsrisico” en “de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit” conform art. 5.15 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het is in beginsel van belang rekening te houden met effecten van risicovolle activiteiten en te beoordelen of mensen binnen een aandachtsgebied voldoende beschermd zijn. Het beleidsdoel, geformuleerd door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, van het 'aandachtsgebied' is dat voorafgaand aan de besluitvorming wordt nagedacht over de risico’s en de mogelijke effecten van een incident bij de (vergunde) activiteit met gevaarlijke stoffen. Onderdeel daarvan is het overwegen van maatregelen die nodig zijn om de veiligheid voldoende te waarborgen en de fysieke leefomgeving en omgevingskwaliteit (milieu en gezondheid) voldoende te beschermen. De aandachtsgebieden zijn een startpunt van het overleg over de risico’s van gevaarlijke stoffen in relatie tot hun omgeving.

Het voordeel van aandachtsgebieden ten opzichte van het groepsrisico is dat de mate van bescherming binnen een aandachtsgebied in een Omgevingsplan al geborgd kan worden. Deze gebieden geven al aan het begin van een voornemen voor een ruimtelijke ontwikkeling inzicht in de impact van een risicobron op het initiatief. Men kan al van tevoren weten of en met welk effect het initiatief te maken kan krijgen: brand, explosie en of gifwolk. Het onderwerp kan hierdoor al in een vroeg stadium worden geïmplementeerd in het ruimtelijk of bouwkundig ontwerp. Aandachtsgebieden vormen de start van het gesprek over risico’s van gevaarlijke stoffen en de mate van bescherming die daarvoor passend is. Artikel 5.14 van het Besluit kwaliteit leefomgeving tweede en derde  lid schrijven dat het bevoegd gezag (delen van) het aandachtsgebied kan aanwijzen als een voorschriftengebied waar aanvullende bouwvoorschriften gelden. Het bevoegd gezag kan ook besluiten geen voorschriftengebied aan te wijzen als de mate van bescherming door andere maatregelen of omstandigheden als voldoende wordt beoordeeld. Wij zien het aanwijzen van voorschriftengebieden als het sluitstuk van de afwegingen van maatregelen binnen aandachtsgebieden.
 
Een nadeel van aandachtsgebieden kan zijn dat er geen zicht meer is op het aantal personen dat kan worden blootgesteld aan de externe veiligheidsrisico’s. Het aantal personen binnen het aandachtsgebied speelt immers nog maar een beperkte rol in het nieuwe omgevingsveiligheidsbeleid. Een goed doordacht beleid kan de voordelen van de aandachtsgebieden optimaal gebruiken, terwijl de mogelijke nadelen kunnen worden ondervangen.
 
Binnen het nieuwe instrument ‘aandachtsgebieden’ moet bij nieuwe ontwikkelingen aangegeven worden binnen welke gebieden extra aandacht nodig is voor de bescherming van inwoners als gevolg van ongevallen met gevaarlijke stoffen, om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen. De te behalen bescherming en de wijze waarop dat niveau wordt gerealiseerd, liggen niet in de regelgeving vast. Daarbij kan verschil zijn in afwegingen bij andere type gebieden en activiteiten. Het is aan het bevoegde gezag om hier zelf transparante en onderbouwde keuzes in te maken. Het is van belang dat het bevoegde gezag kennis heeft van de verschillende  maatregelen die ingezet kunnen worden voor het bereiken van de gewenste beschermingsdoelen. En daarnaast inzicht hebben in de toepasbaarheid van maatregelen in de lokale context.  Vervolgens kan er invulling gegeven worden aan het aandachtsgebied met die maatregelen die op specifieke locaties in het plangebied het meest effectief zijn. Verschillen in omgeving vragen namelijk om verschillen in mate van bescherming en daarmee om verschillen in maatregelen.

Soorten en typen aandachtsgebieden

Aandachtsgebieden zijn er in verschillende soorten en maten. Allereerst wordt er onderscheid gemaakt in drie typen aandachtsgebieden: brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebieden. Daarnaast kan het brandaandachtsgebied worden verdeeld in een fakkel- en plasbrandaandachtsgebied. Ook het explosieaandachtsgebied kan verschillende subtypen bevatten: overdruk en warmtestraling. Een zogenaamde BLEVE bevat beide subtypen.
In het Bkl is beschreven dat er aandachtsgebieden zijn voor transportassen (weg, water, spoor), buisleidingen (aardgas en overige), Seveso-inrichtingen (voorheen Brzo) en risicovolle milieubelastende activiteiten (komen overeen met de nu Bevi-inrichtingen). Voor enkele van deze risicobronnen moeten aandachtsgebieden berekend worden (Seveso, overige buisleidingen en bepaalde type milieu belastende activiteiten), voor andere gelden vaste afstanden.

Aandachtsgebieden en ‘maatregelgebieden’

Berekening van de aandachtsgebieden met Safeti-NL kunnen leiden tot een conservatieve, haast worst case berekening waarbij geen rekening is gehouden met relevante omgevingsvariabelen. Ook bij de aandachtsgebieden met vaste afstanden is geen rekening gehouden met lokale omgevingsvariabelen. Om een goede overweging en afweging te kunnen maken van de mogelijke maatregelen ter bevordering van de veiligheid moeten de scenario’s die de aandachtsgebieden bepalen nader beschouwd worden. De vragen die we hierbij hebben gesteld zijn:
  • Kunnen deze scenario’s daadwerkelijk optreden gezien de locatiespecifieke eigenschappen op de betreffende locatie?
  • Kunnen deze scenario’s daadwerkelijk op de berekende afstand optreden en effect hebben?
  • Welke kans van optreden van de scenario’s is bestuurlijk te verantwoorden?
 
Binnen een aandachtsgebied zijn verschillende zones  te onderscheiden die bepalend kunnen zijn voor de mate waarin het bevoegd gezag van oordeel is dat het bieden van bescherming zinvol, haalbaar en betaalbaar is. In algemene zin kan worden gesteld dat de kans dat een plek getroffen wordt afneemt wanneer de afstand tot de risicobron toeneemt. Ook zal de impact van de calamiteit afnemen als de  afstand tot de risicobron toeneemt. Verder is voor bescherming tegen brand en gifwolk de blootstellingduur relevant. Bij aandachtsgebieden die zijn gebaseerd op risicoberekeningen is deze informatie direct af te leiden uit de berekening en daarmee beschikbaar om te worden meegewogen bij de besluitvorming van het bevoegd gezag over het voorschriftengebied, groepsrisico en gelijkwaardige beschermende maatregelen. Bij aandachtsgebieden die beleidsmatig zijn bepaald (basisnet) of afgekapt (gifwolk) kan het bevoegde gezag er voor kiezen om door middel van een aanvullende risicoberekening de verschillende zones binnen (en buiten) het aandachtsgebied te onderscheiden.
De locatiespecifieke beschouwing van de berekende aandachtsgebieden en het eventueel betrekken van een bestuurlijk verantwoorde afkap op kans kunnen leiden tot andere, (aandachts)gebieden voor de effecten van brand, explosie en gifwolk. Deze aandachtsgebieden kunnen vervolgens worden aangewezen als gebieden waarbinnen het nemen van maatregelen (ruimtelijk en bouwkundig) zinvol en proportioneel is om de veiligheid in de omgeving van de risicobron te verbeteren of te beheersen.

Omgevingstafel: omgevingsveiligheid als deel van het geheel.

In een gebiedsontwikkeling moet omgevingsveiligheid als een onderdeel van het geheel worden gezien. Omgevingsmaatregelen en wensen worden besproken bij de Omgevingstafel. Daarin worden combinaties van aspecten van bijvoorbeeld omgevingsveiligheid, geluid, trillingen, verkeer en sociale veiligheid in samenhang besproken. Bij een gebiedsontwikkeling is er ruimte (tijd, geld en combinatie met andere aspecten) om maatregelen ten behoeve van de omgevingsveiligheid als deel van het geheel mee te nemen.
De omgevingstafel is een instrument voor het samenbrengen van verschillende disciplines die gezamenlijk werken aan de gestelde opdracht. Een omgevingstafel kan per opdracht (opstellen Omgevingsplan) maar ook per thema (veiligheid) worden ingericht. Vraagstuk hierbij is wel; welke partijen moeten deel uit maken van de omgevingstafel en hoe verloopt zo’n proces. Met een goede procesbeschrijving voor de omgevingstafel kunnen stakeholders aan de slag voor een goede gebiedsinvulling van het brandaandachtsgebied langs een hogedruk aardgastransportleiding.

Maatregelen binnen aandachtsgebieden

Bij te treffen maatregelen kan in onderstaande volgorde gedacht worden aan:
  • Afstand houden tot de risicobron (art. 5.15 lid 2 onder a)
  • Beperken personendichtheden/verblijftijd in de omgeving van de risicobron (art. 5.15 Bkl lid 2 onder b onder 2)
  • Vlucht- en schuilmogelijkheden (art. 5.15 Bkl lid 2 onder b onder 1)
  • Omgevingsmaatregelen (art. 5.15 Bkl lid 2 onder b onder 1)
  • Risicocommunicatie (art. 5.15 Bkl lid 2 onder b onder 1) 
  • Aanvullende bouwmaatregelen (art. 5.14)
Dit houdt natuurlijk niet in dat een andere volgorden niet mogelijk is.
 
Afstand houden tot de risicobron
In alle gevallen geldt dat afstand houden de meest effectieve maatregel is. Deze is echter lang niet overal toe te passen. Maar ook binnen een aandachtgebied geldt in het algemeen dat hoe groter de afstand tot de risicobron, hoe kleiner de impact van het effect.
 
Beperken personendichtheden
Door de personendichtheid in het aandachtsgebied te beperken worden een beperkt aantal mensen blootgesteld aan het effect van een incident met gevaarlijke stoffen. Met het opstellen van het Omgevingsplan kan gekeken worden op welke locatie nog ruimte is voor het toelaten van extra aanwezigen ten opzichte van de huidige situatie. De huidige situatie is vanuit het huidige beleid akkoord bevonden. Dus deze aantallen kunnen gebruikt worden voor een geaccepteerd risiconiveau. Dit is decentraal te beslissen door het bevoegd gezag en kan per gemeente verschillen.
Omgevingsmaatregelen in het (explosie)aandachtsgebied kunnen in de omgeving maatregelen getroffen worden die het schuilen of vluchten bevorderen. De omgevingsmaatregelen kunnen variëren van fysieke barrières, posities van gebouwen, wegenstructuur tot het ontwerp van een gebouw.
Een onderwerp dat in een aandachtsgebied altijd goed beschouwd moet worden is de bereikbaarheid en bestrijdbaarheid. Ook al is de kans klein, als bijvoorbeeld een explosie zich voordoet moeten de hulpdiensten goed hun werk kunnen uitvoeren. Hierbij is het van belang dat er voldoende bluswater beschikbaar is en dat de aanrijroutes voldoende zijn. Met een goede bereikbaarheid voor de hupdiensten wordt ook geborgd dat ten tijde van het aanrijden van de hulpdiensten, de mensen het gebied kunnen ontvluchten. Dit aspect moet dus altijd in beschouwing worden genomen binnen het explosieaandachtsgebied.

Voorschriftengebied: bouwkundige maatregelen

Wij zijn van mening dat aanvullende bouwkundige maatregelen pas als laatste mogelijkheid moeten worden overwogen. En dat het aanwijzen van een voorschriftengebied, met name een explosievoorschriftengebied kan leiden tot schijnveiligheid en misschien zelfs minder veiligheid. Bouwkundige maatregelen betreft maatwerk en het aanwijzen van voorschriftengebieden is wat ons betreft daarvoor niet altijd de juiste manier. Pas als zeker is dat het de juiste bescherming biedt is de laatste stap in het afwegingsproces voor omgevingsveiligheidsbeleid het aanwijzen van voorschriftengebieden.
 
[1] Onderzoeken naar alternatieven voor het groepsrisico:
  • (2014-2015) Alternatieven voor het groepsrisico in relatie tot modernisering omgevingsveiligheidsbeleid. I.o.v. RIVM, referentienummer 142711-F5-01
  • (2015) Hoe een ruimtelijk schillenmodel de omgevingsveiligheid inzichtelijker maakt. I.o.v. Ministerie IenM, referentienummer 152903.

Piet Heinstraat 12

7511 JE Enschede

053 2097 200

info@aviv.nl

www.aviv.nl